USITC Investiga Programas Mexicanos de Comercio Exterior
El 17 de mayo de 2022, la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos (por sus siglas en inglés «USITC«) convocó una audiencia pública como parte de una investigación sobre los efectos de las políticas y prácticas de las Zonas de Libre Comercio («ZLC») y las empresas que operan en las ZLC, así como los programas de comercio exterior en Canadá y México.
La Representante de Comercio de los Estados Unidos («USTR«) solicitó a la USITC que llevara a cabo la investigación y preparara un informe para determinar cómo los programas de México y Canadá similares a las ZLC impactan en el empleo y la competitividad de los bienes producidos en las ZLC en los Estados Unidos.
Zonas de Libre Comercio en Estados Unidos
Las zonas de libre comercio son áreas seguras situadas en o cerca de los puertos de entrada de la Oficina de Aduanas y Protección de Fronteras de Estados Unidos («CBP» o «Aduanas»). Pero, la mercancía en una zona de libre comercio se considera generalmente fuera del territorio aduanero de Estados Unidos. Dentro de una ZLC, el operador puede llevar a cabo ciertas actividades nacionales (supervisadas por el CBP) relacionadas con artículos extranjeros, incluyendo el almacenamiento, la exposición, el montaje, la fabricación y el procesamiento, antes de la entrada formal en la aduana.
Es importante destacar que Estados Unidos adopta y aplica una política comercial especial y restrictiva, de manera voluntaria, con respecto a sus ZLC. Esta política se viene aplicando desde la legislación interna que aplicaba ciertas disposiciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte («TLCAN«), misma que fue recogida y continúa aplicando para el Tratado entre México, Estados Unidos y-Canadá («T-MEC«), tal y como se aplica en los Estados Unidos.
El problema, en esencia, es que existe una regla que prohíbe que los bienes finales producidos dentro de las ZLC califiquen como bienes originarios conforme al T-MEC, cuando utilicen insumos no originarios en los procesos de producción.
Beneficios de una Zona de Libre Comercio
Los beneficios para los operadores de las zonas de libre comercio incluyen, en general, la exención de aranceles para los artículos que se reexportan; el diferimiento de los aranceles para los artículos importados a las ZLC hasta que se introduzcan en el mercado estadounidense; y la reducción de los aranceles, cuando el producto terminado tiene un tipo de arancel inferior al de los insumos extranjeros.
El beneficio para Estados Unidos es, presumiblemente, una mayor competencia para las operaciones estadounidenses frente a las alternativas de producción y almacenamiento en el extranjero. Además, los empresarios que utilizan las zonas de libre comercio aumentan las oportunidades de empleo en Estados Unidos y promueven el crecimiento de las regiones que las rodean. Además, con la supervisión aduanera de las zonas de libre comercio, tanto Estados Unidos como las empresas estadounidenses pueden contrarrestar la entrada de mercancías ilícitas o falsificadas.
La Audiencia
La audiencia pública contó con el testimonio de ocho representantes de diversas partes interesadas, entre ellas coaliciones comerciales, empresas de consultoría, compañías de logística y fabricantes, seguido de una sesión de preguntas y respuestas dirigida por los comisarios. Los testimonios abordaron tanto los beneficios de las zonas de libre comercio como los retos que enfrentan los operadores de las zonas de libre comercio.
A pesar de los aspectos positivos -incluidos los enumerados anteriormente-, los retos que enfrentan los operadores de zonas de libre comercio son múltiples, como se argumentó durante la audiencia.
En primer lugar, la creación de zonas de libre comercio conlleva costes. Las tasas de solicitud oscilan entre los 3.200 y los 6.500 dólares, y existen costos adicionales, tanto en tiempo como en dinero, relacionados con el cumplimiento por parte de la empresa de los requisitos de las zonas de libre comercio, incluida la obtención de la autorización de la Junta de Zonas de Libre Comercio antes de iniciar la actividad de producción. Por ejemplo, el CBP impone procedimientos estrictos de mantenimiento de registros y control de inventario, que pueden ser costosos de implementar y mantener.
¿Trato menos favorable?
Otro tema que se trató en la audiencia fue el trato dispar que reciben los operadores de las zonas de libre comercio de Estados Unidos en virtud de la Ley de Aplicación del TMEC en comparación con las empresas de México o Canadá.
En las zonas de libre comercio de Estados Unidos, las mercancías no originarias no pueden calificarse como mercancías originarias como resultado de la transformación, incluso si se cumplen todas las demás condiciones pertinentes, cuando las mercancías se introducen en el territorio aduanero de Estados Unidos. En consecuencia, los operadores de las zonas de libre comercio no pueden aprovechar el trato preferencial otorgado a las mercancías originarias cuando se introducen desde las zonas de libre comercio al territorio aduanero de Estados Unidos.
Por el contrario, las mercancías finales que utilizaron insumos no originarias en México o Canadá pueden calificar como mercancías originarias y recibir un trato preferencial bajo el T-MEC en Estados Unidos.
Remedios Comerciales en las Zonas de Libre Comercio
Para los operadores de las zonas de libre comercio de Estados Unidos, estas condiciones potencialmente desfavorables, creadas por la legislación estadounidense, pueden agravarse cuando se trata de derechos antidumping y cuotas compensatorios («AD/CC»). Los ponentes hablaron de cómo las empresas canadienses y mexicanas pueden no estar obligadas a pagar los mismos derechos antidumping y cuotas compensatorios sobre los insumos extranjeros que los operadores de zonas de libre de comercio estadounidenses.
Esto se debe a que los gobiernos mexicano y canadiense pueden no aplicar los mismos AD/CC que el gobierno estadounidense.
Estas condiciones, afirmaron los ponentes, están provocando que las empresas abran centros de fabricación y distribución en Canadá y México, eludiendo las zonas de libre comercio por completo y creando puestos de trabajo en el extranjero en lugar de Estados Unidos.
Sección 321
Un problema concreto que ha surgido en los últimos años es la imposibilidad de que los operadores de las zonas de libre comercio estadounidenses aprovechen las entradas informales y libres de impuestos de la Sección 321, las llamadas importaciones «de minimis».
Esto se debe a la distinción entre «importación» a Estados Unidos en virtud de la Sección 321 y «entrada» o «salida» de las zonas de libre comercio, y a que las mercancías importadas a una zona de libre comercio no se envían directamente al comprador final.
Esta disparidad está contribuyendo a que las empresas abandonen Estados Unidos para establecer sus operaciones al otro lado de la frontera. En la actualidad, la Sección 321 se está estudiando con respecto a las importaciones procedentes de China, y la Cámara de Representantes y el Senado están trabajando para conciliar la Ley COMPETES y la Ley de Competencia e Innovación de Estados Unidos («USICA»), respectivamente.
La Ley COMPETES contiene un lenguaje que eliminaría el proceso de importaciones informales bajo la Sección 321 para los envíos de China a los Estados Unidos.
¿Competencia Desleal?
El tema recurrente y la llamada a la acción de los ponentes fue que las zonas de libre comercio deben tener paridad con las empresas que exportan desde Canadá y México. De lo contrario, los fabricantes estadounidenses no pueden competir con las empresas extranjeras que se aprovechan de las condiciones comerciales favorables en el extranjero.
Algunos testigos abogaron por una reforma arancelaria más amplia, más allá de las zonas de libre comercio. Es decir, aranceles más elevados para los productos acabados, lo que devolvería a la zona de libre comercio su enfoque original de reexportación y transbordo, pero este argumento ocupó un lugar secundario en comparación con los argumentos a favor de la igualdad de trato entre las zonas de libre comercio nacionales y los exportadores extranjeros.
Programas en Canadá
Canadá no tiene zonas de libre comercio propiamente dichas, al menos como funcionan en Estados Unidos. Esto se debe a que el gobierno de Canadá considera todo el país como una zona de libre comercio.
Existen puntos específicos de zonas de libre comercio, que son lugares en los que las organizaciones locales de puntos de contacto promueven el comercio local y en los que la inversión extranjera directa y los grupos de trabajo gubernamentales regionales facilitan las operaciones de la organización. Sin embargo, fuera de estos puntos, en todo Canadá, los fabricantes y distribuidores pueden aprovechar los bajos tipos del impuesto de sociedades (en relación con Estados Unidos), un Impuesto sobre Bienes y Servicios que no se aplica a las exportaciones y aranceles cero para los insumos de fabricación.
Programas en México
Al igual que Canadá, México no tiene una política de zonas de libre comercio similar a la de Estados Unidos. Sin embargo, México cuenta con algunos programas comerciales que están siendo cuidadosamente revisados por la USITC, como IMMEX, PROSEC y la Regla Octava.
Estos programas comerciales están disponibles para el sector manufacturero, y son ampliamente utilizados en todo el país, particularmente, por las empresas manufactureras de propiedad extranjera.
IMMEX
El programa IMMEX, por ejemplo, es un mecanismo de diferimiento de aranceles que permite a las empresas autorizadas importar insumos, materiales y activos fijos bajo el régimen aduanero temporal.Sin embargo, el T-MEC impone limitaciones al diferimiento de aranceles respecto a materiales no originarios si el bien procesado termina siendo exportado a otra parte del T-MEC.
La Ley Aduanera, su reglamento, y las reglas de comercio exterior del SAT cumplen con el T-MEC en este sentido.
PROSEC
El programa PROSEC concede aranceles preferenciales a los productores que pertenecen a uno de los más de veinte sectores manufactureros listados.
Los productores con su autorización PROSEC pueden importar materia prima, insumos y maquinaria necesarios para su producción. Estas preferencias arancelarias oscilan normalmente entre el 3% de aranceles y la exención de los mismos.
A diferencia del programa IMMEX, las empresas del PROSEC no difieren los aranceles, ya que importan las mercancías bajo el régimen de importación definitiva. Los beneficiarios del PROSEC pueden aprovechar estos beneficios independientemente de que los bienes a producir se destinen a la exportación o al mercado interno.
Regla Octava
En cuanto a la Regla Octava, una empresa sólo puede acceder a este programa si está registrada en el PROSEC. En esencia, la Regla Octava permite la importación de maquinaria, equipo e insumos relacionados con productos manufacturados bajo una sola fracción arancelaria, dependiendo de la industria PROSEC (9802.00.01 a 9802.00.2519 en la Tarifa de la LIGIE).
La Regla Octava otorga acceso adicional a aranceles preferenciales libres de impuestos de acuerdo con el programa PROSEC autorizado. Por ejemplo, si una materia prima está sujeta a un arancel preferencial del 3% en el marco del programa PROSEC, una empresa puede beneficiarse de la exención del IGI con la Regla Octava.
Es importante señalar que una empresa puede solicitar los beneficios de la Regla Octava para sus importaciones definitivas o temporales y, por lo tanto, la Regla Octava puede servir para diferir los aranceles. Sin embargo, si el bien procesado termina siendo exportado a otra parte del T-MEC, el diferimiento de los aranceles está sujeto a restricciones por el T-MEC y las regulaciones aduaneras mexicanas.
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